Según las Naciones Unidas, los principales instrumentos para la Agricultura Sustentable y el Desarrollo Rural son las políticas de reforma agraria y otros cambios de políticas, la participación, la diversificación del ingreso, la conservación de la tierra y un mejor manejo de los insumos (Informe de la CNUMAD, junio de 1992, cap. 14).
 

TEMAS E INQUIETUDES

Desde la conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente en 1972 hasta la Cumbre Mundial sobre Alimentación de 1996, los dirigentes internacionales y jefes de Estado han buscado soluciones para crecientes crisis globales. De las muchas conclusiones de las diversas Cumbre, la más significativa es que todas son una y la misma crisis.

La crisis común a todos es la pobreza. Si combináramos todos los protocolos de las Cumbre en un solo plan internacional, tendría que ser un llamado a la acción sobre la falta de acceso de los pobres a los recursos productivos, la insuficiente participación de los pobres en decisiones que afectan sus vidas cotidianas, la distribución desigual de la riqueza y la necesidad de reformar las políticas macro-económicas que afectan adversamente a los pobres.

La pobreza es un desafío cotidiano para 800 millones de personas que batallan para cubrir sus necesidades alimentarias mínimas. El 60% de ellas son campesinos que viven en áreas de gran fragilidad ecológica y baja productividad: más de 350 millones de ellos poseen escasa o ninguna tierra. Muchos sostienen que en la mayoría de los países en vías de desarrollo el acceso a la tierra sigue siendo la opción más viable para que los hogares campesinos pobres lleguen a ser autosuficientes. Pero la forma como se reglamenta la tierra, se asignan los derechos y se resuelven los conflictos determina los incentivos y las oportunidades existentes para que los pobres del campo:
 
? garanticen su seguridad alimentaria en el ámbito doméstico;
? preserven y restauren sus agroecosistemas;
? consigan acceso a los servicios financieros;
? obtengan un ingreso mediante la producción de excedentes comercializable
? acumulen capital y bienes;
? utilicen su propio trabajo e inversiones para mantener la base natural de recursos;
? generen reservas para enfrentar las sequías y preservar sus activos durante periodos difíciles para la agricultura; e
? inviertan en otras opciones de sustento.
 
Los ciclos alimentarios sustentables se centran en la gente. La agricultura y el desarrollo rural sustentables tienen que ver esencialmente con el modo como la gente organiza sus sistemas sociales, económicos y políticos para tomar las decisiones fundamentales sobre quién tiene derecho a usar qué recursos, de qué manera, por cuánto tiempo y para qué fin. Es comprensible que cuando los derechos de propiedad son inexistentes o inseguros, los agricultores no pueden estar seguros de recibir los beneficios y por lo tanto carecen de incentivo para invertir en prácticas agropecuarias y de uso de la tierra sustentables.

Sin embargo el círculo vicioso que vincula el hambre y la pobreza con la degradación de los recursos naturales puede romperse, en gran medida, asegurándole a los pobres del campo el acceso a tierras, agua, créditos y tecnología.

El establecimiento de regímenes apropiados de tenencia y derechos de propiedad sobre la tierra puede mejorar la seguridad alimentaria, aumentar los ingresos de los pobres del campo, reducir las desigualdades en la tenencia de la tierra y prevenir conflictos rurales. El acceso seguro a la tierra, por ejemplo, podría catalizar prácticas de uso sustentable de recursos, mejorar el manejo del suelo y contribuir al combate a la desertización.

A pesar de tan convincentes argumentos, las dificultades políticas y económicas asociadas con la reforma de la tenencia de la tierra han sido tremendas. Además, en algunos casos la reforma agraria no tuvo éxito porque los beneficiarios no fueron debidamente involucrados en el proceso y porque las únicas tierras que llegaron a repartirse eran estériles.

Afortunadamente están surgiendo nuevas oportunidades que ofrecen condiciones más favorables. Entre ellas se cuentan las iniciativas exitosas de la sociedad civil, el surgimiento de instituciones democráticas y la creciente conciencia política sobre las consecuencias de seguir ignorando a las poblaciones rurales.

Un cúmulo creciente de conocimientos demuestra que existe una relación inversa entre el tamaño de la propiedad rural y su productividad. Este enfoque revela que la reforma de la tenencia de la tierra no sólo contribuye a la equidad social para los pequeños propietarios sino que además contribuye al objetivo de las políticas de Desarrollo Rural y Agricultura Sustentable [Sustainable Agriculture and Rural Development (SARD)] de “aumentar la producción de las tierras ya en uso y evitar que siga extendiéndose la ocupación de tierras que sólo marginalmente son adecuadas para el cultivo” (Ibid., cap. 14). Además, los pequeños propietarios protegen a otros miembros de la familia, contribuyendo así a la seguridad alimentaria doméstica.

La liberalización económica está eliminando gradualmente los subsidios que a menudo favorecían a las grandes explotaciones agropecuarias. Los impuestos sobre la tierra se hacen cada vez más comunes a medida que los gobiernos se esfuerzan por desarrollar su base tributaria. Donde las grandes propiedades han servido como valla contra la inflación, seguir teniendo tierras con fines especulativos se va haciendo cada vez más costoso. En consecuencia, se espera que la tierra empiece a llegar al mercado a precios más accesibles para los pobres del campo. Hay enfoques mejorados sobre los sistemas de tenencia de la tierra, incluyendo propuestas de reforma agraria asistida por el mercado, leasing de tierras y sistemas alternativos de siembra compartida (sharecropping), que son ejemplos de innovaciones tendientes a ofrecerle acceso seguro a la tierra a los pobres del campo.

En general se acepta que la degradación de la tierra y la pérdida de suelos amenazan la supervivencia de millones de personas y la seguridad alimentaria futura, con implicaciones para los recursos hídricos y la conservación de la biodiversidad. En la decisión 3/11 de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica la comunidad internacional reconoció la necesidad de abordar la gestión territorial sustentable y el manejo sustentable de los suelos en forma integrada y ecosistémica. Tanto los científicos como los organismos ejecutores de las políticas de desarrollo reconocen que las verdaderas causas de la degradación del suelo son los desequilibrios de poder, riqueza y acceso a los recursos. Reconocen que la recuperación de tierras degradadas y la protección del agua, los suelos y los bosques requiere que los pobres adquieran acceso seguro a la tierra y los consiguientes recursos productivos y servicios.

Sin embargo, un sesgo histórico urbano sigue conduciendo en muchos lugares al descuido de las zonas y poblaciones rurales. El número de pobres del campo continúa aumentando en la actualidad, a medida que se les suman los que son desplazados de zonas más fértiles por una variedad de procesos, incluyendo la degradación de la tierra, la expropiación, la presión demográfica, la privatización de tierras de propiedad colectiva, la expansión de la agricultura comercial para financiar el servicio de las deudas y los conflictos agrarios y étnicos. No puede haber agricultura y desarrollo rural sustentables donde hay conflicto en torno a las tierras a administrar.

Es de vital importancia entonces establecer una legislación adecuada. Pero igualmente importante es la existencia de los mecanismos de seguimiento,  supervisión y coerción necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las leyes y normas, en el ámbito nacional y local. En algunos casos, incluso en países con leyes de reforma agraria, la implementación de las normas se encuentra bien sea enlentecida, retardada o manipulada por el poder de la clase terrateniente. En general los obstáculos a la reforma de la tenencia de la tierra no son técnicos sino institucionales.

Gestión Territorial y Agricultura Sustentable

Reforma agraria = Tenencia de la tierra + Servicios de Apoyo + Buena administración
Resistencia de los terratenientes

La historia de la reforma agraria ha demostrado que tanto los movimientos de la sociedad civil sin apoyo público institucional como las reformas iniciadas desde el gobierno sin el apoyo de la sociedad civil han fracasado. Y la historia de la cooperación oficial para el desarrollo afirma que la sustentabilidad requiere que la gente esté empoderada para ser el agente de su propio desarrollo. Pero no puede haber empoderamiento si las personas no participan en la toma de las decisiones que las afectan. Al mismo tiempo, la participación no tiene ningún significado si no provoca un mayor acceso a los recursos productivos. Lo que se necesita son alianzas revitalizadas entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil, unidas a la convicción moral y financiera de la comunidad internacional.

La participación puede sin embargo ser débil y fácilmente manipulable, a menos que se desarrollen instituciones efectivas que no sólo den voz a los agricultores en la definición de políticas sustentables, sino que los doten con el poder para dialogar permanentemente con los encargados de la toma de decisiones y ampliar su base de apoyo público. Sin un diálogo sostenido es poco probable que los gobiernos locales desarrollen los compromisos políticos necesarios para una reforma sustentable del sector agropecuario. Si los pequeños agricultores han de estimular efectivamente políticas agrarias sustentables, es preciso fortalecer la capacidad de las organizaciones de agricultores y forjar alianzas o coaliciones con otras organizaciones de semejantes en su enfoque.

Hace ya algún tiempo que se reconoce la necesidad de fomentar nuevas formas de asociación entre la sociedad civil, los gobiernos y las organizaciones internacionales. Lo que hace falta son asociaciones en las que participen los múltiples sectores con intereses en juego, con el objeto de compartir más información, construir agendas de acción comunes, establecer campañas localizadas de opinión pública estratégica, desarrollar proyectos piloto capaces de generar nuevas formas de trabajo conjunto y mejores maneras de canalizar los recursos existentes hacia los pobres.

Hoy, la reforma de la tenencia de la tierra y el acceso a los bienes productivos están reapareciendo en las agendas nacionales e internacionales con base en el reconocimiento de su importancia para la estabilidad económica, social y política. La posesión de bienes por los pobres del campo es reconocida cada vez más como un requisito esencial para un crecimiento económico que beneficie a las mayorías. La equidad social está adquiriendo la estatura de valor de interés general. Y la buena administración y la estabilidad política van siendo reconocidas como requisitos previos para el crecimiento económico, la erradicación de la pobreza y el desarrollo ecológicamente sustentable. Es necesario adaptar las estructuras agropecuarias y los patrones de tenencia de la tierra a los tres objetivos de aumentar la producción de alimentos, impulsar una distribución más amplia de los beneficios del progreso agrario y minimizar los efectos agroecológicos negativos sobre la base de recursos naturales.

Que la aplicación de normas mejoradas respecto a la tenencia de la tierra puede potencialmente romper el ciclo de la pobreza y la degradación del suelo no es una idea nueva. Por ejemplo, los compromisos asumidos por los gobiernos en la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural de 1979 [World Conference on Agrarian Reform and Rural Development (WCARRD)] reconocían que esa era una visión compartida en todo el mundo. Del mismo modo, la Declaración de Roma de la Cumbre sobre Alimentación de 1996, aprobada por aclamación por los jefes de Estado y de gobierno, nuevamente destacaba la relación directa entre el acceso a la tierra, la superación del hambre y el desarrollo ecológicamente sustentable.

Se podría decir que los componentes esenciales de un programa de acción no han cambiado significativamente. Tanto la WCARRD como la Cumbre Mundial sobre Alimentación destacaron la importancia de:

que los pobres del campo tengan acceso a recursos de tierra y agua, a servicios e insumos agrícolas y a las instituciones de extensión e investigación;
la participación de la comunidad en el diseño, la aplicación y la evaluación de los programas de desarrollo rural;
que la estructura y el modelo actual del comercio internacional y las inversiones extranjeras se ajusten para facilitar la ejecución de políticas de desarrollo rural orientadas hacia los pobres; y
la visión de que el crecimiento es necesario pero no suficiente, y que debe ser respaldado por la equidad y la participación popular.

La implementación práctica de los principios y objetivos del SARD requiere acciones en un espectro amplio de áreas y apoyo adecuado en términos de recursos. Tales acciones deberían apuntar a unir a comunidades locales, ONGs, instituciones gubernamentales, organizaciones intergubernamentales e instituciones financieras internacionales en una estrategia concertada común.

La comunidad internacional ha reconocido la necesidad de un enfoque integrado de la protección y la gestión y manejo sustentable del territorio y el recurso suelos, incluyendo a todos los pueblos, organizaciones no gubernamentales y de base comunitaria, y en particular a las mujeres, cuyo papel esencial en el bienestar rural suele ser subestimado y no recibir el apoyo que merece. Habría que realizar acciones tendientes a garantizar seguridad en la tenencia de la tierra para quienes tienen acceso a ella, y a ampliar el acceso a la tierra, al crédito y a la capacitación, así como a eliminar los obstáculos que impiden que los agricultores, especialmente los campesinos y los pequeños propietarios, inviertan en mejorar sus tierras.

Es necesario ofrecer oportunidades y establecer condiciones particulares para que los pueblos indígenas se beneficien de su relación histórica, integral e inviolable con la tierra y otros recursos naturales. Por ejemplo, el párrafo 26.1 de las “Bases para la Acción” de la Agenda 21 reconoce la “interrelación entre el ambiente natural y su desarrollo sustentable y el bienestar cultural, social, económico y físico de los pueblos indígenas...”, y el 26.3 (ii) reconoce que “las tierras de los pueblos indígenas y sus comunidades deberían ser protegidas contra las actividades peligrosas para el medio ambiente o que los indígenas en cuestión consideren social y culturalmente inapropiadas”.

La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 (CNUMAD), pone énfasis en la tenencia de la tierra en varios de sus capítulos, incluyendo los referentes al Combate a la Pobreza, la Gestión Territorial, el Desarrollo Rural y Agricultura Sustentable, y el Fortalecimiento del Papel de los Agricultores. Con la misma importancia, el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre Alimentación llama la atención reiteradamente sobre lo inadecuado del acceso de los pobres del campo a los medios de producción, incluyendo tierra, agua, insumos, tecnologías adecuadas y crédito agrícola. Los mismos elementos se destacan en el mandato de la Coalición Popular para la Erradicación del Hambre y la Pobreza, coalición de organizaciones de la sociedad civil e intergubernamentales cuyo mandato es revivir la reforma agraria a través de un enfoque holístico que incorpore la tenencia de la tierra, los servicios de apoyo y la participación de los pobres del campo en la formulación de políticas públicas que afecten los sistemas de sustento de sus comunidades.

ACCIÓN INSTITUCIONAL Y POSIBLES ASOCIACIONES

Haciendo una diferencia -- Las acciones tanto singulares como de colaboración entre gobiernos y organizaciones de la sociedad civil e intergubernamentales, pueden hacer una diferencia y producir soluciones sustentables, a través de acciones tales como:

1. Brindarle asistencia a los gobiernos para establecer marcos legales, regulatorios y judiciales apropiados, capaces de proteger y sentar registro de los derechos de los ciudadanos sobre los recursos;
2. Apoyar las alianzas entre diversos sectores con el objeto de construir el necesario apoyo político y económico amplio para la reforma de la tenencia de la tierra, el acceso al factor insumos y la protección de la base de recursos naturales;
3. Iniciar campañas de concientización pública a fin de crear una ciudadanía informada del hecho que las pequeñas explotaciones agropecuarias son potencialmente más productivas y ecológicamente sustentables que las grandes explotaciones comerciales agropecuarias;
4. Fortalecer la organización de las comunidades rurales en unidades de escala suficiente para sostener sistemas viables de crédito y comercialización que resulten de interés para los proveedores de servicios comerciales;
5. Emplear  el poder de influencia de la convicción moral y la condicionalidad financiera de las organizaciones internacionales a fin de colocar los derechos sobre tierras y recursos en las agendas nacionales;
6. Apoyar la concientización entre las personas sin tierra o casi sin tierra, acerca de sus derechos y las posibilidades de cambio;
7. Fortalecer las organizaciones campesinas y de trabajadores rurales, velando para que incluyan a las familias encabezadas por mujeres, a las viudas, los pueblos indígenas, las castas inferiores y otros grupos humanos  marginados;
8. Impulsar “la ratificación y aplicación de las convenciones internacionales existentes referentes a los pueblos indígenas y sus comunidades, y promover la adopción por la Asamblea General de una declaración de derechos indígenas”;
9. Reconocer la necesidad de proteger el saber de los pueblos indígenas y reforzar la eficiencia de los sistemas de manejo de recursos de los pueblos indígenas;
10. Establecer coaliciones de grupos rurales y urbanos en torno a preocupaciones comunes como los efectos del éxodo rural en las economías rurales y su contribución al agravamiento de la pobreza urbana;
11. Crear Comisiones de Tierras (Land Commissions) independientes y con obligación de rendir cuentas (accountable), con participación adecuada de potenciales beneficiarios;
12. Garantizar que los registros de tierras consignen los nombres de las mujeres; asegurar el respeto de los derechos de las mujeres en los sistemas de propiedad comunal; proteger/establecer los derechos de herencia de las viudas e hijas, e impulsar la presencia de mujeres como representantes en organismos de decisión y comisiones locales de tierras;
13. Demarcar y proteger formas tradicionales de tenencia de la tierra como la propiedad común y los campos de pastoreo comunitarios;
14. Impulsar las prácticas mejoradas de gestión territorial y conservación del suelo;
15. Detener la expansión de la frontera agropecuaria sobre  tierras frágiles;
16. Eliminar los subsidios y las disposiciones tributarias que otorgan privilegios distorsionantes a las grandes explotaciones agropecuarias;
17. Establecer sistemas de impuestos sobre la tierra, en especial las tierras subutilizadas o las retenidas con fines especulativos;
18. Desarrollar métodos para incrementar la financiación para la reforma agraria y los servicios subsiguientes a la adquisición de tierras, incluyendo bancos de tierras y planes de cambio de deuda por  tierras y cambio de impuestos por tierras;
19. Promover convenciones, oportunidades y foros innovadores para el debate público sobre los derechos a la tierra y la agricultura sustentable, a fin de mejorar los sistemas de sustento rurales;
20. Incluir la participación de los beneficiarios en los procesos de tasación  de tierras y en la fijación de condiciones y términos de pago que se adapten a la capacidad de los beneficiarios, con relación a la mano de obra de la que disponen, sus habilidades productivas, la capacidad productiva de su parcela particular, la tecnología de que disponen y la rentabilidad proyectada;
21. Fortalecer los registros de tierras, los sistemas de catastro y los métodos de agrimensura;
22. Reducir las pérdidas y mejorar la prestación de servicios mediante la utilización de organizaciones populares rurales para la distribución de servicios gubernamentales de apoyo;
23. Desarrollar capital humano mediante la inversión en escuelas rurales, centros de salud y servicios de extensión;
24. Fortalecer los sistemas para recoger, analizar y compartir conocimientos acerca de los enfoques nuevos e innovadores de la reforma agraria que demuestran tener capacidad para superar las limitaciones de anteriores modelos de reforma del sector agropecuario;
25. Elaborar métodos participativos que ayuden a los gobiernos y la sociedad civil a hacer el seguimiento de los avances en pos de conseguir acceso seguro a la tierra y otros bienes de producción en el contexto de la Cumbre Mundial sobre Alimentación y la Comisión para el Desarrollo Sustentable.
 

BIBLIOGRAFÍA

- Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio ambiente y Desarrollo – Capítulo 3 – Capítulo 14 – Capítulo 26 A/CONF.151/26 agosto12 de 1992
-     Jazairy, I., Alowgir, M. y Panuccio, T., 1992. The State of the World Poverty: an inquiry into its causes
      and consequences.  Roma, IFAD
Una fuente comúnmente citada sobre la relación inversa entre el tamaño de la propiedad rural y su productividad  es  Berry, R. y W. Cline. 1979. Agrarian Structure and Productivity in Developing Countries. Ginebra: Organización Internacional del Trabajo
Respecto a un tema asociado, algunos estudios de renombre han examinado específicamente la relación entre condiciones alimenticias y propiedad sobre la tierra, entre ellos Valverde, V. et al. 1977. Relationship between Family Land Availability and Nutritional Status.  en Ecology of Food and Nutrition, 6.
Otras fuentes citadas repetidamente incluyen:
- Alston, L, G. Libecap y B. Mueller. 1997. Violence and the Development of Property Rights to Land in the Brazilian Amazon. en  Drobak, J. &  Nye, J. (ed) The Frontiers of the New Institutional Economics. Londres: Academic Press: 5-164
- Atwood, D. 1990. Land Registration in Africa: the impact on agricultural production. en World Development. 18: 659-671.
- Berry, R. y W. Cline. 1979. Agrarian Structure and Productivity in Developing Countries. Ginebra: Organización Internacional del Trabajo.
- Binswanger, H., K. Deininger y G. Feder 1995. Power, Distortions, Revolt and Reform in Agricultural Land Relations. Preparado para Behrman, J. y T. Srinivasan. (eds)  Handbook of Development Economics, Volúmen Ill. Behrman, J. y T. Srinivasan. (eds)
- Dasgupta, P.  1993. An Inquiry into Well-Being and Destitution.  Oxford: Clarendon Press.
- de Janvry, A. 1981. Land Reform and the Agrarian Question in Latin America.  Baltimore:  Johns Hopkins University Press.
- Deininger, K. 1998. Making Negotiated Land Reform Work: initial experience from Colombia, Brazil and South Africa.  Mimeo. Banco Mundial  Washington D.C. Banco Mundial.
- FAO, 1999.  The Continuing Need for Land Reform in Latin America: making the case for civil society.  FAO Land Tenure Series. Concept Paper 1 (vol. 1).
- Feder, G., y D. Feeney. 1991.  Land Tenure and Property Rights: theory and implications for development policy.  en World Bank Economic Review. 5: 135-155.
- La Declaración de Don Bosch  http://www.fao.org/WAICENT/FAOINFO/SUSTDEV/EPdirect/EPre0024.htm

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